对修改《节约能源法》的几点思考

祁 雪 瑞

关键词：修改；节约能源法；思考
摘要： 修改《节约能源法》需要把握几个宏观的方面，包括：1、改变财政补贴方向，向精确供能技术、设备及用能产品技术进步倾斜；2、分布式能源与集中供能应该并举；3、大力培育节能中介服务机构；4、“能源需求侧管理”要技术与制度并重；5、政府机构节能必须法制化；6、制定切实有效的节能激励措施，用经济杠杆引导市场行为；7、强调义务本位，严格法律责任。
    中国一方面能源紧缺，另一方面能源消耗高、浪费大、污染重，能源利用效率改善乏力。一般而言，GDP增长8％，能源消耗增长约为5％，而中国2002年和2003年的能耗相应增长为14.5％和13.5％，相当于2年时间耗尽了5年的能源供应。中国能源效率比国际先进水平低10个百分点，差距明显，同时表明节能潜力巨大。为此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要将降低能耗作为约束性指标，明确提出“十一五”期间要强化能源节约和高效利用的政策导向，加大节能力度，确保单位国内生产总值能耗降低２０％左右。
    节约能源、降低能耗，具有较强的战略性和公益性，市场自身无法完成，需要相应的法制保障。《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）自1997年公布以来已经有十个年头，它对能源安全和环境改善做出了不可磨灭的贡献，但也存在不少问题，已在许多方面难以适应新形势下节能管理的客观需求。譬如，在执行机构上，对节能行政主管部门法律地位及其管理责权的规定不明确，缺乏专门的监管机构；在调整范围上，偏重于工业节能，对建筑、交通、政府机构及公用事业等领域的节能缺少具体规定，甚至没有涉及；在管理方式上，一些条款带有明显的计划管理特征，对一些市场导向的节能管理新机制未能加以推广，对运用财税、价格、金融、政府采购等调控手段以及利用经济规律激励和引导能源合理消费缺乏具体规定；在制度设计上，一些条款过于原则，操作性不强，特别是缺乏强制性的惩罚措施和执法手段，对无效用能和浪费行为惩罚力度不够。近年来要求对其进行修改的呼声不断。2006年几十名全国人大代表联名提交议案，建议修改《节约能源法》，成为年度人代会上的第一号议案。经全国人大常委会委员长会议批准，修订《节约能源法》列入了常委会立法计划，并初步安排于２００７年提请全国人大常委会审议。
    笔者近年来一直关注能源与节能的立法、理论与现实状况，深感以下几个方面是《节约能源法》应该明确规范的具有方向性意义的重要问题：
一、改变财政补贴方向，向精确供能技术、设备及用能产品技术进步倾斜
    我们的财政补贴有一个通病，就是笼统地划拨给目标单位，缺少跟踪、回溃与效果公示，往往起不到应有的作用。以城市集中供热为例，《节约能源法》第30条明确禁止的“包费制”[注释1]如今依然盛行于多数城市，只有寥若晨星的几个试点在探索改革，让人感觉彻底废除“包费制”遥遥无期。今年初笔者曾到某市热力公司进行调研，公司负责人强调了一大堆热能分户计量的技术和资金难题，认为目前按照房屋面积收取取暖费对供应侧来说是最节能的，因为负荷稳定锅炉燃烧效率高，需求侧的浪费是可以忽略不计的。笔者认为这主要是精确供能技术与设备水平问题，加大专项财政支持是可以解决的。如果政府将每年用于对热力公司使用天然气供暖补贴的资金用于投资“分户计量”和“分室调节”，使现有供热系统能够“精确”一点，让那些集中供热设施不要再对着那些空无一人的房子供暖，这样至少可以节约大量的能源，不仅使供热面积成倍增加，也使燃料消耗大幅度下降，还能减少环境污染。即便采暖热值单价可以比传统持续供热价格高一点，也可以为消费者节约大量的能源支出。现在热力企业总是说：“热是商品”，既然是“商品”就不能强买强卖，就应该给予用户“量需而购”的自由，给予灵活使用的权利。当然，大多数居民是生活在共同的楼宇中，建筑内部的保温性问题以前也没有考虑，但是可以实现基础热量和商品热量分开计算，分开付费的方式来解决问题。建议修改《节约能源法》，明确规定政府投资改造现有集中供热系统，对于改造工程实施招标，并对改造成果进行严格验收与追踪。
    另外，用能产品的能效技术水平也是需求侧节能的关键，并且影响久远，也应该是财政支持的重点。目前支持力度不够。节能必须依靠技术进步，改革开放以来，我国开发、示范(引进)和推广了一大批节能新技术、新工艺和新设备，节能技术水平有了很大提高。但从总体上看，投入不足，创新能力弱，先进适用的节能技术，特别是一些有重大带动作用的共性和关键技术开发不够。同时由于缺乏鼓励节能技术推广的政策和机制，多数企业融资困难，节能技术推广应用难。
二、分布式能源与集中供能应该并举，二者各有利弊，不可偏废
    所谓“分布式能源”是指：在用户附近的或小规模资源综合利用现场建立的能源系统，它包括：能源综合利用和可再生能源设施，以及蓄能系统。在需求或资源现场根据用户对各种能源的不同需求，按照“分配得当、各得所需、温度对口、梯级利用”的供能方式，尽力扩大资源和温度利用空间，将输送环节的损耗降至最低，从而实现能源利用效能与效率的最大化。分布式能源网络系统是国际上的新的发展方向，它将若干座建筑或一个小区的集中供热和集中制冷系统与建筑在楼宇小区的分布式能源系统连接，结合信息化的供能管理系统和蓄热蓄冷设施在局部实施灵活精确的供能，利用发电后的废热制冷供暖，将更低品位的废热供应社会热水，实现能源的“梯级利用”，尽量提高能源的综合利用效率，实现科学用能。分布式能源系统都拥有智能化的控制系统，并将多个系统或者各个子系统进行数据链接，其中包括发电设施、制冷换热设施、储能设施等等。这种链接一边与用户需求进行实时信息交互，实行互动优化运行；另一边，与相关的电网、燃气管网、甚至环境排放监控系统，以及周边的分布式能源设施进行链接，实现多元协同优化，这一目标的实现，不仅使用户的系统更加经济有效，也使整个能源环境系统随时可以得到优化。信息时代的关键是每一个人可以通过互联网和PC机直接参与其中，而分布式能源也是可以调动每一个人、每一个家庭、每一个企业的积极性，让民众直接参与到资源的高效利用和环节污染的减排行动之中。与传统的集中式能源系统相比，分布式能源接近负荷，不需要建设大电网进行远距离高压或超高压输电，可大大减少线损，节省输配电建设投资和运行费用；分布式能源设备起停方便，负荷调节灵活，各系统相互独立，系统的可靠性和安全性较高；特别是近年来，随着户用分布式能源系统的发展（如屋顶太阳能光伏发电和燃料电池发电技术等），家庭已不再单纯是能源的消费者，同时也成为能源的生产者和销售者。有专家预计，正如个人微型计算机进入家庭，并逐渐取代巨型计算机的统治地位一样，在不远的将来，分布式能源有可能取代集中式能源，成为未来能源工业发展的主力军之一。
    但国内目前似乎有一种倾向，大家都强调规模，偏爱集中。在节能工作中这种思维忽视了不同主体的不同特点，造成事与愿违。做任何事情都应该因地制宜，从实际出发。通过灵活机动的能源供应设备，根据需求实现“精确供能”，不仅可以节约大量宝贵的资源，还会为用户节约大量能源费用，同时减少了对环境的排放，也大大减轻了政府在城市基础设施方面的巨大资金压力和补贴，同时减轻了来自市民的舆论压力。使用传统方式，能源利用效率只有30～40％，而使用分布式能源可以将能源的利用效率提高到80～90％，甚至更高。随着信息技术的发展，一场“分布式”的革命正在悄然而致，直接挑战后工业时代的“规模效益”的经济理念。在人类信息整合能力不足时，只有通过规模经济来降低成本，增加效率。实现“大工业、大生产、大市场、大消费、大消耗”。当信息技术发展之后，我们可以更加清楚地了解生产销售和最终使用的全部过程。在大多数情况下，规模未必能够带来效益，反而增加更多的资源耗散和环境代价。最近，中国社会科学院和中国科学院的专家和科学家们不断向中国政府建议：应积极发展分布式能源技术，来解决中国的能源和环境问题。在能源商品化之后，必须强调能源使用用户的自主性，每一个能源用户都应该可以根据自己的需要而灵活使用，需要的地方用能，不需要的地方不用能；在需要的时间用能，在不需要的时间不用能。对于能源供应企业而言，在需求的位置和时间，按照需要的能源品种及数量及时实施“精确供能”。只有如此才能有效节约能源。

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