三、培育中介服务机构是节能关键环节
    能源服务公司（ESCo）是目前国际上最为推崇和发展最快的新型节能运营管理机制，通过专业公司以商业经营方式帮助用户实施节能改造，并管理用户的能源系统，分享节能效益。能源服务公司与用户签订节能服务合同，或者直接投资用户的能源设施并管理它们，用专家来解决用户的能源利用问题，通过信息和服务网络来运营用户的系统。将节能作为一个盈利市场加以经营，再靠竞争来优胜劣汰，实现节能工作的可持续发展。
    我国节能监管和服务机构能力建设相当滞后。目前，全国共有节能监测(技术服务)中心145个，绝大部分受政府委托开展节能执法监督和监测。但总体上看，多数节能监测(技术服务)机构能力建设滞后，监测装备落后，信息缺乏，人才短缺，整体实力不强。能源统计体系不完善、节能信息不畅，难以适应节能工作的需要。笔者调研某市节能服务中心发现，其市场化改革已经十余年，除了政府委托的认证和监测，几乎没有开展过任何市场性质的节能服务工作。名义上市场化了，实际上却没有。服务机构发育迟缓导致节能技术开发和推广应用不够。必须通过更新监测设备、加强人员培训、推行合同能源管理等市场化服务新机制等措施，强化省级和主要耗能行业节能监测中心能力建设，依法开展节能执法和监测(监察)；省级和主要耗能行业节能技术服务中心应该具备为企业、机关和学校等提供节能诊断、设计、融资、改造、运行、管理“一条龙”服务的能力。
    农村能源使用现状依然堪忧。虽然国家实施了农村能源沼气项目，但受益面并不广。节柴省能型灶具的普及率也不高，多数农村居民仍然在使用传统的薪柴和炉灶。最近笔者到位于某风景区内的一户农家，进到院子里就看到正房内烟雾缭绕，原来是在地上燃烧木柴，给生病的老人取暖，熏得整个屋子里黑乎乎的，让人不忍卒睹。新型节能灶具使用率低，究其原因，一方面是没有意识，一方面是摸不着渠道，再就是价格偏高，使人一时算不清长远与眼前的账。由此看来，迫切需要实用并且物有所值的节能服务。
    《节约能源法》只有充分强调节能服务机构的重要性，给足其生存发展空间，节能工作才会速见起色。
四、“能源需求侧管理”要技术与制度并重
    在第一次能源危机之后，美国有一个专家小组研究发现如果将投资使用在用户节能上，比在能源项目开发上更加经济有效，由此产生了著名的DSM——“能源需求侧管理”的新兴能源管理经营方式。所谓“需求侧管理”就是将用户的节能作为一种经营平台，利用更加先进的科学方法和理念，通过节约能源而获利的一种新型经营模式。其实，它说明经营节能比投资能源开发将更加赚钱，对于社会和环境将更加有效，而对于能源用户将更省钱。
    能源需求侧管理的目的是科学用能，要求技术与制度并重。技术是硬件，制度是软件；制度既是技术实现的保证，本身也具有节能功效。两方面的投入是节能的两条不可或缺的不同途径。现行《节约能源法》对节能制度的规定不具有强制性，没有相应的法律责任承担，对节能工作开展不利。笔者的住宅是2001年交付使用的建筑，室内预置的墙壁电源插座上有的带开关有的不带开关，令人遗憾和迷惑。很显然，带开关的插座能让人非常方便地避免待机电耗，而使用不带开关的插座要想达到节电目的就必须频繁地、费力劳神又危险地拔插电源插头，这样还很容易损坏插头和插座。产品上一个小小的差别给使用者带来迥然不同的情景，这是技术。而室内究竟安装什么样的插座，却取决于制度。重视不重视避免待机电耗，也取决于制度。因此，节能必须技术与制度并重，立法要给足制度分量。
五、政府机构节能必须法制化
    建设部部长汪光焘在第二届国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会上表示，“十一五”期间我国将建立以政府办公建筑为主的能耗统计、审计和披露制度。推动建筑节能和绿色建筑的工作任务之一，就是以政府机构节能运行管理和改造为突破口，带动既有公共建筑的节能运行管理和改造。研究技术政策和措施，总结可推广的改造经验和模式，研究制定相关经济政策和法规。逐步建立公共建筑能耗定额管理，超定额加价制度，新建政府办公建筑等大型公共建筑强制性的节能检测和能耗指标标识制度。目前《建筑节能管理条例》已经列入国务院2006年的立法计划。建设部会同财政部、国家发展和改革委员会正在组织制定节能省地型建筑经济激励政策。
    开展政府机构(包括国防、教育、公共服务等公共财政支持的部门)节能，不仅可以降低政府机构能耗，节约行政支出，而且通过政府的榜样力量，可以积极推进全社会节能工作的开展。“十一五”期间重点是政府机构建筑物及采暖、空调、照明系统节能改造，按照建筑节能标准改造的政府机构建筑面积达到政府机构建筑总面积的20%；推广使用高效节能产品，将节能产品纳入政府采购目录；实施公务车改革，带头采购低油耗汽车；中央国家机关率先试点，2010年中央国家机关单位建筑面积能耗和人均能耗在2002年基础上降低10%。
    政府机构能源消费增长较快，能源费用开支较大，却是最缺少节能动力的消费者。由于政府机构的特殊地位，其节能效果既缺乏动力又不便监督，必须有严格细密的法制来规范，但现行《节约能源法》在此方面缺位。实践中出现行政单位“节能服务费无法下账”的尴尬事表明目标与运行规制的矛盾。建议国务院专门出台《政府机构节能条例》，完善相关制度，严格法律责任追究。
六、制定切实有效的节能激励措施，用经济杠杆引导市场行为
    国内外实践表明，节能在很多方面属于市场失灵的领域，需要政府宏观调控和引导。目前在财税政策上对节能改造、节能设备研制和应用以及节能奖励等方面，支持的力度不够，没有建立有效的节能激励机制。应该完善向节能倾斜的价格、财政、税收、信贷等政策，引导和激励企业和社会的节能行为。其中合理的能源价格体系是在市场机制条件下引导节能和提高能效的最基础力量，如果价格信号不合理，促进节能必然事半功倍。“十一五”期间要把能源价格体系合理化作为基础工作来抓。要改变过去对价格的管理着重讨论生产成本变化而较少引进外部成本的倾向。目前能源资源被无偿或者极低价格地开发，造成行业暴利，而生态和环境成本却被转嫁给全社会，引发能源资源不合理开发性浪费，危害能源安全和社会公平。据报道，某煤矿老板一家买了十几辆宝马轿车，还到处感叹宝马轿车价格太便宜了；利润嗅觉灵敏的温州投资族炒房之后又去炒煤矿。以上种种情况表明，上调资源税势在必行，国家也已经有所动作。建议修改《节约能源法》时对上游企业有所规范，明确对所有相关企业一律开征资源税并保证一定的税率强度，以期减少逐优弃劣等浪费能源资源的现象。目前能源的价格还没有达到让终端消费者对浪费现象敏感和心疼的高度，开征能源消费税应该是增强节能意识的有效途径。要尽快实施和完善燃油税。制定节能产品鼓励目录，对生产和使用目录的产品和企业实行减免税政策。探索采用先进、高效的节能设备，实行特别加速折旧的政策。学习国外经验，研究实施能在生产和消费领域推动节能的税收优惠政策。指导国家政策性银行为节能项目提供贴息贷款，引导商业银行向节能领域投资。倡导地方政府建立节能发展专项资金（或基金），支持节能技术的研发和推广、节能工程的示范及相关的能力建设。应实施禁止能源直接出口和严格限制高能耗产品出口的政策。进一步变资源型产品的出口为高附加值产品的出口，提高出口的经济效益，以缓解“十一五”期间可能持续出现的国内能源紧缺状况。制定鼓励引进消化、研究开发、示范推广先进节能技术的政策，推动先进节能技术的国产化和市场化，提升我国节能技术领域的整体水平。
    笔者在调研中发现，被列为某省产业化示范工程的全省唯一的垃圾焚烧发电企业投产后一直没有赢利，社会效益、环保效益和经济效益难以统一，陷入造福社会与发展企业的两难境地。亏损的主要原因是垃圾处理财政补贴费用太低，并且补贴与退税不能及时到位。这些问题的解决都需要《节约能源法》作出切实可行的规范，特别是需要给权益受到政府部门损害的当事人有效的救济途径。现行的《节约能源法》只是给出了政策但缺少量化、程序和操作方面的规定。
七、强调义务本位，严格法律责任
    有学者认为《节约能源法》应该是义务本位法，笔者深表赞同。能源是战略性物资，节能也是战略性举措，关涉国计民生，生死存亡，是所有社会主体的义务。无端浪费能源应该受到惩罚，较多消费能源应该支付充分的对价。特别对玩忽职守者，立法往往象征性地一笔带过，丝毫没有可操作性，这是通病，也是流弊，现行《节约能源法》也未能幸免。行政执法者是关键中的关键，建筑节能令人瞠目的极低合格率就是最好的明证。对于义务本位法来说，因为缺乏足够的内在动力，更需要仰仗严格的责任追究促其实施。
注释：
[1]有人认为“包费制”就是“福利制”，个人掏钱就不是“包费制”；笔者认为不按照流量表收费就是“包费制”。从《节约能源法》第30条的语境看，别人理解正确；但从语义学解释，笔者理解正确；从需求侧节能的目的来说，二者理解都正确。希望修改《节约能源法》时，能对该条规定得更明确。
参考文献：
1. 周大地等.2003年中国能源问题研究[M].中国环境科学出版社，2005。
2. 国家发展和改革委员会能源研究所.中国 能源[J].2006，（1，2）。
3. www.chinaseep.org,中国节能环保信息网
4. www.china5e.com,中国能源网 。
作者简介：祁雪瑞（1963-），河南滑县人，河南省社会科学院副研究员，河南栋梁律师事务所兼职律师，主要研究方向：行政法与经济法    13838081351

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